1. Quy định của pháp luật về hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt
Theo quy của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật XLVPHC), quyết định phạt tiền có thể được hoãn thi hành trong trường hợp cá nhân bị phạt tiền từ 3.000.000 đồng trở lên đang gặp khó khăn đặc biệt, đột xuất về kinh tế do thiên tai, thảm họa, hoả hoạn, dịch bệnh, bệnh hiểm nghèo, tai nạn và có xác nhận của Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú hoặc cơ quan, tổ chức nơi người đó học tập, làm việc[1]. Cá nhân thuộc trường hợp nêu trên mà không có khả năng thi hành quyết định thì có thể được xem xét giảm, miễn phần còn lại tiền phạt ghi trong quyết định xử phạt[2].
Về thủ tục: Cá nhân thuộc trường hợp hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt theo quy định đều phải có đơn đề nghị hoãn chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, giảm, miễn phần còn lại hoặc toàn bộ tiền phạt. Tuy nhiên, đối với cá nhân có đơn đề nghị hoãn chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính thì theo quy định, đơn phải gửi cho cơ quan của người đã ra quyết định xử phạt. Trong thời hạn 05 ngày, kể từ ngày nhận được đơn, người đã ra quyết định xử phạt xem xét quyết định hoãn thi hành quyết định xử phạt đó. Thời hạn hoãn thi hành quyết định xử phạt không quá 03 tháng, kể từ ngày có quyết định hoãn[3]. Đối với cá nhân có đơn đề nghị giảm, miễn phần còn lại hoặc toàn bộ tiền phạt gửi người đã ra quyết định xử phạt. Trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày nhận được đơn, người đã ra quyết định xử phạt phải chuyển đơn kèm hồ sơ vụ việc đến cấp trên trực tiếp. Trong thời hạn 05 ngày, kể từ ngày nhận được đơn, cấp trên trực tiếp phải xem xét quyết định và thông báo cho người đã ra quyết định xử phạt, người có đơn đề nghị giảm, miễn biết; nếu không đồng ý với việc giảm, miễn thì phải nêu rõ lý do. Đối với trường hợp Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đã ra quyết định xử phạt thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đó xem xét, quyết định việc giảm, miễn tiền phạt[4].
Cũng theo quy định của Luật XLVPHC[5], cá nhân được hoãn chấp hành quyết định xử phạt, được giảm, miễn tiền phạt được nhận lại giấy tờ, tang vật, phương tiện vi phạm hành chính đang bị tạm giữ theo quy định tại khoản 6 Điều 125 của Luật XLVPHC[6].
Hướng dẫn chi tiết các quy định nêu trên của Luật XLVPHC, Nghị định số 81/2013NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật XLVPHC (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 của Chính phủ) quy định: Trường hợp cá nhân đề nghị hoãn thi hành quyết định phạt tiền theo quy định tại Điều 76 Luật XLVPHC, thì phải có đơn đề nghị gửi người đã ra quyết định xử phạt trong thời hạn 05 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được quyết định xử phạt[7]. Trường hợp cá nhân đề nghị giảm, miễn phần còn lại hoặc toàn bộ tiền phạt theo quy định tại Điều 77 Luật XLVPHC, thì phải có đơn đề nghị gửi người đã ra quyết định xử phạt trong thời hạn 10 ngày làm việc, trước khi hết thời hạn hoãn ghi trong quyết định hoãn thi hành quyết định xử phạt[8]. Quyết định hoãn thi hành quyết định xử phạt, giảm, miễn phần còn lại hoặc toàn bộ tiền phạt phải bằng văn bản. Thời gian xem xét, quyết định giảm, miễn phần còn lại không tính là thời gian chậm nộp tiền phạt[9].
2. Khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn thi hành quy định của pháp luật về hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt
Thời gian qua, thực hiện các quy định của pháp luật về hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt, người có thẩm quyền đã ban hành nhiều quyết định hoãn, giảm, miễn tiền phạt. Hàng năm (tùy theo năm), số quyết định hoãn, giảm, miễn thi hành quyết định phạt tiền chiếm tỷ lệ khoảng 0,07% (năm 2014,  năm 2018), 0,075% (năm 2019), 0,1% (năm 2016, năm 2017), 0,2% (năm 2015) trên tổng số các quyết định xử phạt đã ban hành. Theo đó, trong 06 năm (từ năm 2014 đến năm 2019), tổng số quyết định hoãn, giảm, miễn thi hành quyết định phạt tiền là 42.638 quyết định. Trong đó:
– Năm 2014[10], số quyết định hoãn, giảm, miễn thi hành phạt tiền: 5.498 quyết định, chiếm tỷ lệ khoảng 0,07% tổng số các quyết định xử phạt đã ban hành.
– Năm 2015[11], số quyết định hoãn, giảm, miễn thi hành phạt tiền: 11.719 quyết định, chiếm khoảng 0,2% tổng số quyết định xử phạt đã được ban hành, trong đó theo Báo cáo của các Bộ, cơ quan ngang Bộ là 4.314 quyết định; theo báo cáo của các địa phương là 7.405 quyết định.
– Năm 2016[12], số quyết định hoãn, giảm, miễn thi hành phạt tiền: 8.702 quyết định, chiếm khoảng 0,1% tổng số quyết định xử phạt đã được ban hành.
– Năm 2017[13], số quyết định hoãn, giảm, miễn thi hành phạt tiền: 6.891 quyết định, chiếm khoảng 0,1% tổng số quyết định xử phạt đã được ban hành.
– Năm 2018[14], số quyết định hoãn, giảm, miễn thi hành phạt tiền: 5.277 quyết định, chiếm khoảng 0,07% tổng số quyết định xử phạt đã được ban hành.
– Năm 2019[15], số quyết định hoãn, giảm, miễn thi hành phạt tiền: 4.551 quyết định, chiếm khoảng 0.075% tổng số quyết định xử phạt đã được ban hành.
Tuy nhiên, bên cạnh kết quả đạt được như đã nêu trên, việc thực hiện các quy định của pháp luật về hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt đã phát sinh những khó khăn, vướng mắc sau đây:
Thứ nhất, một số quy định của pháp luật về hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt chưa rõ ràng, cụ thể hoặc có sự quy định chưa bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ.
Theo quy định của Luật XLVPHC[16],quyết định phạt tiền có thể được hoãn thi hành, giảm, miễn tiền phạt ghi trong quyết định xử phạt (việc giảm, miễn tiền phạt được thực hiện khi cá nhân không có khả năng thi hành quyết định) trong trường hợp cá nhân bị phạt tiền từ 3.000.000 đồng trở lên đang gặp khó khăn đặc biệt, đột xuất về kinh tế do thiên tai, thảm hoạ, hoả hoạn, dịch bệnh, bệnh hiểm nghèo, tai nạn. Tuy nhiên, hiện nay Luật XLVPHC và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật chưa có giải thích hiểu thế nào là “đang gặp khó khăn đặc biệt”. Điều này dẫn đến nhiều cách hiểu và áp dụng pháp luật khác nhau trong thực tiễn thi hành.
Bên cạnh đó, một số quy định của Luật XLVPHC, Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật XLVPHC có sự quy định chưa thống nhất, đồng bộ, chẳng hạn như:
– Khoản 1 Điều 77 Luật XLVPHC quy định, cá nhân thuộc trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 76 của Luật này mà không có khả năng thi hành quyết định thì có thể được xem xét giảm, miễn phần còn lại tiền phạt ghi trong quyết định xử phạt. Trong khi đó, khoản 2 Điều 77 Luật XLVPHC quy định, cá nhân quy định tại khoản 1 Điều 77 phải có đơn đề nghị giảm, miễn phần còn lại hoặc toàn bộ tiền phạt.
– Khoản 2 Điều 76 Luật XLVPHC quy định, cá nhân phải có đơn đề nghị hoãn chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính gửi cơ quan của người đã ra quyết định xử phạt. Trong khi đó, theo hướng dẫn của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP, trường hợp cá nhân đề nghị hoãn thi hành quyết định phạt tiền, thì phải có đơn đề nghị gửi người đã ra quyết định xử phạt. Như vậy, quy định về việc cá nhân phải có đơn đề nghị hoãn chấp hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính giữa Luật XLVPHC và Nghị định số 81/2013/NĐ-CP chưa có sự thống nhất. Luật XLVPHC quy định đơn được gửi đến “cơ quan của người đã ra quyết định xử phạt”, còn theo Nghị định số 81/2013/NĐ-CP thì đơn được gửi đến “người đã ra quyết định xử phạt”.
            Thứ hai, khó khăn, vướng mắc trong việc xem xét hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt đối với tổ chức
Điều 76, Điều 77 Luật XLVPHC chỉ quy định việc hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt đối với cá nhân mà không quy định việc hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt đối với tổ chức. Điều này gây khó khăn cho các tổ chức vì trên thực tế, nhiều tổ chức khi bị xử phạt và phải thi hành quyết định xử phạt tiền cũng đang gặp khó khăn về kinh tế do thiên tai, hoả hoạn….
Khác với quy định của Luật XLVPHC, Luật cạnh tranh năm 2018[17] quy định doanh nghiệp tự nguyện khai báo giúp Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia phát hiện, điều tra và xử lý hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh bị cấm quy định tại Điều 12[18] của Luật này được miễn hoặc giảm mức xử phạt theo chính sách khoan hồng. Theo Luật Quản lý thuế năm 2019[19], người nộp thuế (bao gồm cá nhân, tổ chức)[20] bị phạt tiền do vi phạm hành chính về quản lý thuế mà bị thiệt hại trong trường hợp bất khả kháng (Người nộp thuế bị thiệt hại vật chất do gặp thiên tai, thảm họa, dịch bệnh, hỏa hoạn, tai nạn bất ngờ; các trường hợp bất khả kháng khác theo quy định của Chính phủ)[21] thì được miễn tiền phạt (Không miễn tiền phạt vi phạm hành chính về quản lý thuế đối với các trường hợp đã thực hiện xong quyết định xử phạt vi phạm hành chính về quản lý thuế của cơ quan quản lý thuế hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quốc hội cũng giao Chính phủ quy định chi tiết về miễn tiền phạt vi phạm hành chính về quản lý thuế). Tổng số tiền phạt tối đa không quá giá trị tài sản, hàng hóa bị thiệt hại. Như vậy, theo Luật Quản lý thuế năm 2019, đối tượng được miễn tiền phạt vi phạm hành chính về quản lý thuế gồm cả cá nhân, tổ chức.
Thứ ba, khó khăn, vướng mắc trong áp dụng pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền về hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt
Hiện nay, việc áp dụng pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền về hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt có hai cách hiểu và áp dụng khác nhau:
–  Cách hiểu thứ nhất cho rằng: Không nhất thiết phải áp dụng quyết định hoãn thi hành quyết định phạt tiền rồi mới áp dụng quyết định giảm, miễn tiền phạt. Điều này có nghĩa là có trường hợp áp dụng quyết định hoãn thi hành quyết định phạt tiền rồi sau đó mới ban hành quyết định giảm, miễn tiền phạt; có trường hợp ban hành ngay quyết định giảm, miễn tiền phạt mà không ban hành quyết định hoãn thi hành quyết định phạt tiền vì trong một số trường hợp cá nhân bị phạt tiền từ 3.000.000 đồng trở lên đang gặp khó khăn đặc biệt, đột xuất về kinh tế do thiên tai, thảm hoạ, hoả hoạn, dịch bệnh, bệnh hiểm nghèo, tai nạn và có xác nhận của Uỷ ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú hoặc cơ quan, tổ chức nơi người đó học tập, làm việc mà cá nhân không có khả năng thi hành quyết định thì có thể được xem xét giảm, miễn tiền phạt (không phải qua thủ tục ban hành quyết định hoãn thi hành quyết định phạt tiền) vì nếu có hoãn thi hành quyết định phạt tiền thì cá nhân cũng không có khả năng thi hành quyết định. Bên cạnh đó, Luật XLVPHC cũng không có quy định nào quy định về việc cá nhân phải qua thời hạn hoãn thi hành quyết định phạt tiền thì mới được giảm, miễn tiền phạt.
     – Cách hiểu thứ hai cho rằng: Phải áp dụng quyết định hoãn thi hành quyết định phạt tiền rồi mới áp dụng quyết định giảm, miễn tiền phạt vì mặc dù Luật XLVPHC không quy định cụ thể nhưng căn cứ quy định tại khoản 4 Điều 10 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP “Trường hợp cá nhân đề nghị giảm, miễn phần còn lại hoặc toàn bộ tiền phạt theo quy định tại Điều 77 Luật XLVPHC, thì phải có đơn đề nghị gửi người đã ra quyết định xử phạt trong thời hạn 10 ngày làm việc, trước khi hết thời hạn hoãn ghi trong quyết định hoãn thi hành quyết định xử phạt”. Bên cạnh đó, tại mẫu Quyết định số 04[22] về giảm/miễn phần còn lại (toàn bộ) tiền phạt vi phạm hành chính, thì phần căn cứ ban hành có nội dung “Căn cứ Quyết định hoãn thi hành quyết định phạt tiền…”. Do vậy, trước khi áp dụng quyết định giảm, miễn tiền phạt, phải áp dụng quyết định hoãn thi hành quyết định phạt tiền.
Tác giả đồng tình với cách hiểu thứ nhất vì theo tác giả tuỳ từng trường hợp cụ thể để xác định việc ban hành các quyết định hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt. Theo đó: (i) Có trường hợp chỉ ban hành quyết định hoãn thi hành quyết định phạt tiền mà không phải ban hành quyết định giảm, miễn tiền phạt (cá nhân sau thời gian hoãn thi hành quyết định phạt tiền, có khả năng thi hành quyết định). (ii) Có trường hợp đã ban hành quyết định hoãn thi hành quyết định phạt tiền nhưng sau thời gian hoãn thi hành quyết định xử phạt, cá nhân vẫn còn gặp khó khăn về kinh tế hoặc không có khả năng thi hành quyết định thì xem xét giảm, miễn tiền phạt (phần còn lại hoặc toàn bộ tiền phạt). (iii) Có trường hợp không qua ban hành quyết định hoãn thi hành quyết định phạt tiền mà thực hiện miễn tiền phạt ngay (miễn toàn bộ tiền phạt) vì có nhiều trường hợp qua xem xét người có thẩm quyền thấy rằng cá nhân vi phạm không có khả năng thi hành quyết định (nếu có cho hoãn thi hành quyết định thì cũng không có khả năng thi hành quyết định phạt tiền) thì có thể ban hành quyết định miễn tiền phạt (không phải trải qua bước ban hành quyết định hoãn thi hành quyết định phạt tiền).
3. Một số đề xuất, kiến nghị
Để góp phần đưa các quy định về hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt có tính khả thi trong thực tiễn thi hành, đồng thời đảm bảo cho quy định của pháp luật được thống nhất, đồng bộ, tác giả có một số đề xuất, kiến nghị sau đây:
3.1. Nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật XLVPHC theo hướng tập trung sửa đổi, bổ sung vào những quy định hiện nay đang gây khó khăn, vướng mắc, bất cập trong quá trình thi hành pháp luật về XLVPHC (trong đó có các quy định về hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt), đảm bảo sự cụ thể, rõ ràng trong chính một số quy định của Luật XLVPHC; bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa Luật XLVPHC với một số Luật khác có liên quan, cụ thể:
– Nghiên cứu, cân nhắc bổ sung quy định về giải thích từ ngữ hiểu thế nào là “đang gặp khó khăn đặc biệt” quy định tại khoản 1 Điều 76 Luật XLVPHC để thuận lợi cho cơ quan, tổ chức trong việc xác định cá nhân “đang gặp khó khăn đặc biệt”, đồng thời, bổ sung cụm từ “hoặc toàn bộ tiền phạt” vào khoản 1 Điều 77 Luật XLVPHC, bảo đảm thống nhất với quy định tại khoản 2 Điều này.
– Nghiên cứu, cân nhắc bổ sung quy định về việc xem xét hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt đối với tổ chức.
– Nghiên cứu, cân nhắc quy định cụ thể các trường hợp được hoãn thi hành quyết định phạt tiền; trường hợp được giảm một phần tiền phạt ghi trong quyết định xử phạt; trường hợp được miễn phần tiền phạt còn lại ghi trong quyết định xử phạt và trường hợp được miễn toàn bộ tiền phạt ghi trong quyết định xử phạt.
3.2. Nghiên cứu, chỉnh sửa quy định tại khoản 4 Điều 10 Nghị định số 81/2013/NĐ-CP[23] về hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt theo hướng không nhất thiết (bắt buộc đối với mọi trường hợp) phải ban hành, thực hiện quyết định hoãn thi hành quyết định phạt tiền rồi mới ban hành quyết định giảm, miễn tiền phạt. Đồng thời, nghiên cứu chỉnh sửa mẫu Quyết định số 04[24] về giảm/miễn phần còn lại (toàn bộ) tiền phạt vi phạm hành chính.
3.3. Tiếp tục tăng cường, nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác tập huấn, bồi dưỡng về XLVPHC, theo đó, tập trung tập huấn, bồi dưỡng về những kỹ năng chuyên sâu về XLVPHC (trong đó có nội dung về hoãn thi hành quyết định phạt tiền, giảm, miễn tiền phạt), bảo đảm tính chính xác, thống nhất trong hướng dẫn áp dụng pháp luật và trong áp dụng pháp luật của cơ quan, người có thẩm quyền, tránh một quy định pháp luật dẫn đến nhiều cách hiểu và áp dụng pháp luật khác nhau./.

---